海南自由貿易港法彰顯我國對外開放的信心與決心

  構建以海南自由貿易港法為基礎的自由貿易港法治體系,把自由貿易港建設的各項擴大開放政策轉化為法律制度并保持長期穩定,將最大限度提振境外投資者的信心、穩定其預期。

  吳士存(中國南海研究院院長)

  近日,《中華人民共和國海南自由貿易港法》(下稱“海南自由貿易港法”)正式頒布實施。6月21日,全國人大常委會委員王超英在國新辦發布會上指出,制定海南自由貿易港法,是從國家立法層面為海南自由貿易港實現制度創新、系統協調推進改革提供法律基礎的實際需要。

  在授權立法和管理權限方面,海南自由貿易港法規定,國務院及其有關部門根據需要及時依法授權或者委托海南人民政府及其有關部門行使相關管理職權,授權海南省人民代表大會及其常務委員會根據本法結合實際需要制定海南自由貿易港法規。正如王超英所言,“這是一個全新的制度設計,在以前的立法當中是從來沒有過的!

  在貿易自由化、便利化方面,海南自由貿易港法確立一線放開、二線管住的貨物貿易監管模式,對負面清單之外的跨境服務貿易,按照內外一致的原則管理;在投資自由化、便利化方面,全面推行極簡審批投資制度,完善投資促進和投資保護制度,強化產權保護,適用專門的外商投資準入負面清單和放寬市場準入特別清單,推行市場準入承諾即入制。

  此外,海南自由貿易港法還在稅收、生態環境保護、產業發展、人才支撐和綜合措施等方面,規定了與海南自由貿易港建設相適應的制度政策體系。

  集中“打包”授權

  綜合研究上述立法內容,在我看來,海南自由貿易港法至少有以下幾個方面的亮點。

  一是確保海南未來與自由貿易港建設相關的重大改革于法有據。2014年2月,中央全面深化改革領導小組第二次會議強調,凡屬重大改革都要于法有據。制定并實施海南自由貿易港法,是貫徹黨中央關于海南建設中國特色自由貿易港的戰略決策的立法創舉,為海南自貿港建設提供頂層制度設計,有利于穩定各方面特別是國內外投資者的預期和信心,保障海南各項改革措施于法有據。

  二是確保海南自貿港法治化、國際化、便利化的營商環境建設行穩致遠。2019年2月,中央全面依法治國委員會第二次會議明確指出,法治是最好的營商環境。黨的十八大以來,我國全面推進依法治國,以更有力的法治舉措推動營商環境不斷優化,中國經濟正釋放新的制度紅利。海南自由貿易港法的出臺和實施,意味著海南的營商環境建設有了根本性的法治保障,有利于增強海南自貿港營商環境的穩定性和透明度,能夠確保自由貿易港營商環境的持續優化。

  三是預示著海南自由貿易港建設將進入快車道。自2020年6月1日《海南自由貿易港建設總體方案》公布以來,有關立法部門在前期充分調研的基礎上,利用半年時間起草海南自由貿易港法草案,利用半年時間對草案進行審議,在短短一年的時間里制定并頒布了海南自由貿易港法。海南自由貿易港法的立法節奏之快、立法資源之集中和立法審議之高效,在我國立法史上是不多見的。

  從世界上其他成熟的國際自貿港建設實踐來看,“新加坡自由貿易區法案”“馬耳他自由港法”從立法動議到法律生效都是耗時四年左右的時間。相比之下,海南自由貿易港法的立法效率非常高。究其原因,在于海南在全面深化改革、落實新發展理念進程中打造制度性開放高地這一特殊而艱巨任務的緊迫性,以及由此產生的全國范圍內獨一無二和時不我待的立法需求。

  四是從法律制度設計上賦予海南在改革開放領域進行立法探索和實踐的自主權。海南自貿港法授權海南省人民代表大會及其常務委員會結合實際需要,在貿易、投資及相關管理活動方面可以制定海南自由貿易港法規。這在一定程度上可被看作經濟特區立法權的升級版,是在法律層面對一攬子立法權的集中“打包”授權。另一方面,能否用好這種系統性的授權安排,對海南的執行力、立法水平、立法質量是一個很大的挑戰和考驗。因此,從某種意義上講,能否依據海南自由貿易港法,結合中國特色自由貿易港建設的實際需要,制定貿易投資自由便利及相關管理活動的法律法規并付諸實施,在一定程度上決定著海南自由貿易港建設的成效。

  為制度集成創新提供法律保障

  中央多次會議強調,要高度重視運用法治思維和法治方式推進改革,堅持改革和法治相統一相協調,凡屬重大改革都要于法有據。而縱覽世界范圍內取得成功的自貿港,其共同點都是擁有國家層面的、高位階的綱領性法律,以此為基石構筑起整個自貿港的法律架構和體系,保障其自貿港或自貿區建設在法治化的軌道上運行。全國人大在《海南自由貿易港建設總體方案》公布一周年之際出臺海南自由貿易港法,旨在向國際社會表明我國建設海南自由貿易港的決心和意志。

  對于海南而言,海南自由貿易港法奠定了海南自貿港法律體系的基礎,為自貿港建設各項事業的開展,尤其是開展制度集成創新提供了法律依據與保障。海南自由貿易港法為自貿港未來的各項制度改革、試點措施劃定了法律框架,有利于加強制度設計的系統性與協調性,避免各級各類法律規范在適用中可能出現的沖突,使各項制度措施相互配合、相得益彰,為海南自貿港的制度集成創新提供法律保障。

  對于我國周邊地區、乃至全世界而言,制定并頒布海南自由貿易港法充分彰顯了我國不斷擴大對外開放、積極推動世界經濟復蘇和構建人類命運共同體建設的堅定信心與決心。在當今世界面對新冠肺炎疫情沖擊、經濟復蘇前景尚不明晰,保護主義、單邊主義抬頭,經濟全球化遭遇逆風和回頭浪的大背景下,中國作為世界上增長速度最快的主要經濟體、最大的對外貿易國、第二大的消費市場,以國家立法形式保障海南自由貿易港建設,對標世界最高開放形態,深入推進國際貿易和投資自由化便利化,是對保護主義、單邊主義的最好回擊,將對世界經濟復蘇,堅定推動經濟全球化發揮重要作用、作出中國貢獻。構建以海南自由貿易港法為基礎的自由貿易港法治體系,把自由貿易港建設的各項擴大開放政策轉化為法律制度并保持長期穩定,將最大限度提振境外投資者的信心、穩定其預期,使他們對來海南投資創業更加放心、安心。

  需統籌考慮立法配套

  下一步,在海南自由貿易港法律法規體系的立法設計上,既要契合自貿港建設目標定位和實際需求,前瞻性地研判自由貿易港發展趨勢,也要統籌考慮立法配套問題,做好法律法規體系的科學規劃,近期應把法規制定的重點放在營商環境建設和市場主體進入和退出機制的法治化和便利化上。

  要拉長以“論證-起草-頒布-實施-評估”為主要環節的立法鏈條。在自由貿易港法律法規制定前先立項論證,將立項論證作為法規起草的前提和基礎,將專家學者作為立項評估的重要支持力量,對自由貿易港立法項目的必要性、可行性、出臺時機,以及立法主要思路、立法預期效果等內容進行全方位的評估和論證;法規制定實施后再進行評估,評估的形式既有常委會工作機構的自行評估,也有委托其他專業機構進行的評估。

  要制定構建海南自由貿易港法律法規體系的時間表和路線圖。這一點上可以考慮分為封關前和封關后兩個階段予以處理。從目前情況來看,海南自由貿易港建設需要更多的在稅收和金融方面的規范創新。以營商環境建設的立法需求為導向,未來海南自由貿易港法律法規的立法方向可以優先考慮與貿易、投資有關的涉金融和市場主體進入及退出機制等方面的立法。

  目前,現行的企業破產、市場主體退出機制等方面的法律規范尚不足以完全滿足海南自由貿易港建設需要。建議在不違背國家法律、行政法規的立法精神和原則的前提下,根據授權和海南實際建設需要,結合國際通行規則,對涉公司法、企業破產法等重要民商法律制定實施細則,做到市場主體的進入與退出機制率先與國際接軌。

  構建海南自由貿易港法律法規體系既無國內現成的經驗可以借鑒,將國際上其他自貿港的有效做法直接拿來也可能會遇到“水土不服”的問題。因此,海南未來的自貿港法規制定主要靠自己“摸著石頭過河”。從這個意義上講,加強海南自貿港立法智力支撐是當務之急。建議在全國人大的支持下,依托研究機構和人才團隊組建海南自由貿易港法律法規的專門立法研究機構,在立法論證、法律法規起草、草案審議和實施效果評估等方面提供全流程的咨詢服務和智力支撐。

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